模糊化對中國圍堵？美國倡議“印太經(jīng)濟框架”的政治意涵及其局限性

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作者 柳金財（臺灣佛光大學公共事務學系副教授）

日前美國白宮國安顧問蘇利文事先已透露臺灣地區(qū)并未被納入“印太經(jīng)濟架構”的第一輪十三個會員中。拜登宣布“印太經(jīng)濟架構”成立，標志出美國在退出“跨太平洋伙伴協(xié)議”（TPP）后亟欲在印太地區(qū)恢復其經(jīng)濟領導地位，真實動機具有圍堵及遏制中國大陸之政治意涵。相較而論，拜登總統(tǒng)釋放出美國所建構“印太經(jīng)濟框架”，若是將臺灣地區(qū)納入中，不僅在“印太戰(zhàn)略”中疊加“印太經(jīng)濟框架”，其針對中國大陸目標將被無限放大化；同時也會導致親中的國家裹足不前，而難以加入“印太經(jīng)濟框架”。

美國所建構“印太經(jīng)濟框架”并未列入臺灣地區(qū)，此頗有示好安撫中國大陸之政治意涵；也避免大陸持續(xù)批評美國，欲藉由“印太戰(zhàn)略”圍堵大陸之動機。印度-太平洋經(jīng)濟框架（英語：Indo-Pacific Economic Framework，縮寫：IPEF），又稱“印太經(jīng)濟架構”、“印太經(jīng)濟框架”，為2022年5月23日美國等13個印太國家及地區(qū)于日本東京正式啟動的經(jīng)濟合作機制。此經(jīng)濟框架由美國總統(tǒng)拜登于2021年10月舉行的東亞峰會上所倡議，13個創(chuàng)始成員占世界GDP總量的40%。此經(jīng)濟框架側重在四個關鍵支柱領域：包括公平及有彈性的貿(mào)易、供應鏈彈性、基礎設施、清潔能源和脫碳、稅收和反腐敗等。

首先，建構“印太經(jīng)濟框架”充實“印太戰(zhàn)略”中經(jīng)濟利益結盟，同時強化經(jīng)貿(mào)利益及集體安全內(nèi)涵。無庸置疑，美國建構“印太戰(zhàn)略”又疊加“印太經(jīng)濟框架”（IPEF），顯然是不僅要加強聯(lián)盟內(nèi)國家經(jīng)貿(mào)關系；也要強化外交、國防及安全等聯(lián)盟合作，俾利“印太戰(zhàn)略”形成兼具實質(zhì)“經(jīng)貿(mào)利益”及“集體安全”之組織?！坝√?jīng)濟框架”固然可視為美國鞏固其盟友，排除與降低中國經(jīng)貿(mào)影響力之政策工具；然此種經(jīng)濟組織存在目的，若是單純作為遏止中國對外經(jīng)貿(mào)機制，恐難發(fā)揮集體安全之軍事組織作用。

其次，“印太戰(zhàn)略”以圍堵中國為目標，“印太經(jīng)濟框架”卻宣稱無意遏制中國發(fā)展。此次“印太經(jīng)濟框架”，刻意排除臺灣地區(qū)成為創(chuàng)始會員，這不僅降低臺灣地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的作用及影響；也沖擊民進黨蔡英當局宣稱“現(xiàn)在是美臺關系最佳時刻”的說法，其目的實有安撫中國大陸避免再進一步刺激挑釁大陸之政治意涵。如同美國商務部長曾指出建構此項經(jīng)濟組織，系為加強美國與印太地區(qū)經(jīng)貿(mào)伙伴間之商業(yè)與經(jīng)濟關系，其目的與中國并無任何指向關系。

盡管美國極力澄清并非試圖藉由“印太經(jīng)濟框架”，有意圍堵或孤立遏制中國大陸。當美國刻意回避“印太經(jīng)濟框架”以中國大陸為假想敵設想，但因“印太戰(zhàn)略”主要圍堵及遏制對象即是中國大陸，故很難不被聯(lián)想此與遏制中國大陸發(fā)展完全無關。換言之，美國似乎有意在“印太戰(zhàn)略”及“印太經(jīng)濟框架”中，模糊化對中國大陸圍堵之戰(zhàn)略意圖。

復次，美國建構“印太經(jīng)濟框架”欲重新取得此區(qū)域經(jīng)濟領導權，補充退出TPP及無法參與CPTPP所遺留權力空間?，F(xiàn)民主黨籍總統(tǒng)拜登倡議主導“印太經(jīng)濟框架”經(jīng)濟組織，與先前民主黨籍總統(tǒng)奧巴馬主政時期倡議參與“跨太平洋伙伴協(xié)議”（TPP），似有異曲同工之作用。但自共和黨籍總統(tǒng)特朗普上臺后，卻公開放棄組織之，而后由日本主導成立《跨太平洋伙伴全面進步協(xié)議》（CPTPP）。特朗普外交路線重視盟邦間雙邊關系建構，忽視國際組織及國際多邊框架之運用。

美國在印太區(qū)域的盟友國家，對拜登政府“印太戰(zhàn)略”批評關鍵，主要是缺乏印太經(jīng)濟戰(zhàn)略；且對美國正將此區(qū)域經(jīng)濟領域主導權，逐漸讓給中國大陸表示疑慮。中國大陸不僅組織“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴協(xié)議”（RCEP），現(xiàn)又于2021年9月提出申請加入CPTPP，故美國組織“印太經(jīng)濟框架”，似有與大陸主導的RCEP互爭領導權之政治意涵；同時在中國大陸一旦加入CPTPP后，若與日本產(chǎn)生主導權之爭，則目前‘印太經(jīng)濟框架“即可補強原來CPTPP與RCEP互別苗頭之角色。

然而這種競爭關系所產(chǎn)生遏制效應，其作用可能相當有限，因為不僅當中成員具有高度重疊性；且東協(xié)國家本身即親中，而最近日本及澳大利亞政權輪替后新政府其反中力度不足，甚至是換上較為親中政府，故“印太經(jīng)濟框架“能否發(fā)揮奏效，似乎不無疑問。

再者，美國組建“印太經(jīng)濟框架”，補強“印太戰(zhàn)略”中經(jīng)濟聯(lián)盟關系。IPEF可謂是美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟布局，完善“印太戰(zhàn)略”應同時兼具安全與經(jīng)濟功能，以利更為全方位及全面軟圍堵中國；并填補美國并無參與日本所主導CPTPP后，在印太經(jīng)貿(mào)整合中的缺席。美國建構IPEF旨在證明“美國回來了”，不會任由中國在此區(qū)域制定經(jīng)濟規(guī)則，藉此削弱中國的經(jīng)貿(mào)影響力。原先存在以日本主導之CPTPP與中國倡議RCEP之競爭，現(xiàn)中國又申請加入CPTPP中，美國也因國內(nèi)勞工等問題并未參與。足見美國組建“印太經(jīng)濟框架”，是補強“印太戰(zhàn)略”中經(jīng)濟聯(lián)盟之不足。

最后，日本在“印太戰(zhàn)略”及“印太經(jīng)濟框架”扮演重要角色。此次拜登在日本宣布啟動IPEF，顯示日本為美國“印太戰(zhàn)略”中關鍵角色，日本率先向美國表態(tài)將全面參與IPEF四大領域力挺“印太經(jīng)濟框架”，然日本亦希望拜登政府重返CPTPP做為回報，畢竟一旦中國大陸參與CPTPP，恐日本難以招架中國經(jīng)濟挑戰(zhàn)。從日本角度來說，若能聯(lián)結美國勢力參與CPTPP，一方面藉由美日聯(lián)盟增強日本在CPTPP的影響力；另一方面亦可制約中國大陸試圖對CPTPP之影響與主導。

然而，美國并不想運轉(zhuǎn)CPTPP以制約中國大陸挑戰(zhàn)，反而是另起爐灶。但是“印太經(jīng)濟框架”運轉(zhuǎn)前景有待評估，拜登總統(tǒng)之高齡是否連任或后繼者是否“蕭規(guī)曹隨”皆屬變量。職是，“印太經(jīng)濟框架”對大陸雖極具針對性，復因未邀請大陸參與，很難不被聯(lián)想其遏制大陸之態(tài)勢。然其遏制作用是否能夠持續(xù)發(fā)揮，則有待商榷。

美國為制衡中國在印太地區(qū)持續(xù)擴張的影響力，自拜登于2021年10月提出“印太經(jīng)濟框架”構想，隨后美方高階官員亦相繼造訪亞洲，不斷與日韓澳和新加坡等IPEF潛在合作伙伴進行密集的咨商。此經(jīng)濟框架成立的動機無非不是制衡中國大陸發(fā)展挑戰(zhàn)，這與臺灣民進黨當局提出“抗中保臺”、“聯(lián)美日抗中”路線，其目標可謂是不謀而合。盡管蔡英文多次表達要積極爭取參與IPEF，且美國眾議院將近200位跨黨派眾議員曾聯(lián)署致函拜登政府，表達支持臺灣地區(qū)參與該經(jīng)濟框架。但美方現(xiàn)階段并沒有考慮，要將臺灣地區(qū)納入“印太經(jīng)濟架構”當中。

這不啻顯示美國基于其國家利益的理性計算，對臺灣地區(qū)的支持不是“毫無保留”、“無限上綱”，而是時而拉攏時而壓制，從屬于美國國家利益盤算。民進黨當局曾多次表達希望以 各種可能的形式”參與“印太經(jīng)濟架構”，但美國在日本宣布成立儀式時并未邀請民進黨當局參與，甚至如同國安顧問蘇利文所言不會邀請臺灣地區(qū)加入，但“美國政府重視美臺間經(jīng)貿(mào)關系”。

進一步言之，美國視臺灣地區(qū)為其“印太戰(zhàn)略”中被動“棋子”角色，只能在美國設定框架范圍內(nèi)運作，并無政治相對自主性，臺灣地區(qū)試圖參與“印太經(jīng)濟框架”恐難以遂愿。民進黨當局應理性思考之，與其“一邊倒”地參與美國所建構“印太戰(zhàn)略”及“印太經(jīng)濟框架”，毋寧應回歸兩岸的交流及合作、重啟對話與協(xié)商機制，方是追尋臺灣利益之極大化及建構可長可久的兩岸和平穩(wěn)定關系框架。

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