做好鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的第一步

　　進(jìn)入“十四五”規(guī)劃期后，部分縣特別是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、財政大縣，已經(jīng)著手計劃全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)。規(guī)劃指導(dǎo)工作影響著鄉(xiāng)村振興的節(jié)奏，因此，明確規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)的第一步，非常重要。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展變化階段，如何做好鄉(xiāng)村規(guī)劃，應(yīng)著重考慮以下五方面問題。

　　第一，規(guī)劃范圍怎么定。在實(shí)踐中，是不是所有自然村或行政村都有必要做村莊規(guī)劃，這個規(guī)劃是以中心村為基礎(chǔ)，以自然村為基礎(chǔ)，還是以行政村全域范圍為基礎(chǔ)來制定，都是必須考慮的問題。規(guī)劃范圍不同，規(guī)劃需求也不同。

　　第二，規(guī)劃內(nèi)容是什么。以前的村莊規(guī)劃內(nèi)容多以道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃為主?，F(xiàn)在農(nóng)村的水、電、路、網(wǎng)等實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋，基本能滿足農(nóng)村居民的生活需求，村民對村莊規(guī)劃提出了新的要求。例如，新興居民點(diǎn)的打造，生活污水處理、燃?xì)夤?yīng)等生活設(shè)施的配套，以及農(nóng)村養(yǎng)老、兒童托管等公共服務(wù)的配套。未來二三十年，村級養(yǎng)老服務(wù)的需求會較大，農(nóng)村教育和醫(yī)療需求向縣城集中是個大趨勢，普惠制幼兒園和村辦幼兒園數(shù)量不足，縣城擴(kuò)大義務(wù)教育和醫(yī)療服務(wù)能力壓力大，中低收入的農(nóng)村居民到縣城就學(xué)就醫(yī)的成本和負(fù)擔(dān)較大，分級醫(yī)療又需要農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級下沉，在這樣的背景下，村莊規(guī)劃如何做，也是一個問題。

　　第三，規(guī)劃到什么程度。這涉及規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的問題。從鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際看，需要分區(qū)分類設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府、村集體和農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)，生活水平更高，需要更高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)可以高一些;水資源豐富和水資源短缺的地區(qū)，高寒和熱帶地區(qū)，適用的農(nóng)村住宅改廁標(biāo)準(zhǔn)不同;考慮到實(shí)用性，山區(qū)和平原地區(qū)農(nóng)村使用的電線、路燈蓄電池也應(yīng)該不同，山區(qū)易發(fā)洪水、霜凍，需要使用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高的器材;在生態(tài)保護(hù)區(qū)，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求也要更高。

　　第四，規(guī)劃期限應(yīng)多長。目前，村莊規(guī)劃期限多為5至10年。而在規(guī)劃期限內(nèi)，規(guī)劃不一定始終適用。做村莊規(guī)劃，是希望通過統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)、有序建設(shè)鄉(xiāng)村，強(qiáng)調(diào)降低綜合成本、增加建設(shè)資金使用效益。制定村莊規(guī)劃的重要依據(jù)是村莊的人口變動和發(fā)展趨勢。進(jìn)入21世紀(jì)之后，村莊的人口、經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)展變化大，整體走向分類發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)政策措施也引導(dǎo)和助推了村莊布局發(fā)生明顯變化。尤其在近五年、十年，村莊面貌變化大，空心化也日益嚴(yán)重，居民點(diǎn)、自然村仍有自然集聚的趨勢，可能還需要十年到十五年的時間，村莊布局才能穩(wěn)定下來。按照“三個三分之一”的原則推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，比較符合工作實(shí)際，即全縣三分之一的村現(xiàn)在就制定村莊規(guī)劃、整村推進(jìn)投資建設(shè);三分之一的村一邊建設(shè)一邊調(diào)整規(guī)劃，所謂“邊干邊看”;還有三分之一的村暫緩?fù)顿Y建設(shè)，等待其自然消亡或摸清其發(fā)展方向，再行決定其建設(shè)規(guī)劃方案。

　　第五，如何讓規(guī)劃落地。當(dāng)前面臨的最大約束還是土地和資金問題。一般情況下，行政村百分之八九十以上的土地屬于基本農(nóng)田，除了已利用的集體建設(shè)用地外，未利用的可用于落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施升級、公共服務(wù)落地的集體建設(shè)用地很少。而征地容易引起社會矛盾，耕地保護(hù)事關(guān)糧食安全，政策趨緊，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批嚴(yán)格，建設(shè)用地指標(biāo)緊張。雖然，不少村莊有閑置的農(nóng)房以及原村中小學(xué)占用的教育用地，但如何能盤活利用好這些閑置的土地，還需要研究。因此，村莊新增建設(shè)用地，轉(zhuǎn)圜余地不大。

　　關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)資金的來源和使用，基層政府十分關(guān)切。多數(shù)縣財政收入依賴轉(zhuǎn)移支付，隨著農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展水平的提升，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營、管護(hù)支出大增，對縣級財政形成了較大壓力。而新建生活污水處理設(shè)施，升級改造村內(nèi)、村間道路，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級醫(yī)療衛(wèi)生基本建設(shè)等還需要新增大量財政資金投入。只有把有限的資金用在刀刃上，才能最大化實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，切實(shí)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。(作者：丁琳琳，系中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副研究員、北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員)