單雙號限行通告誰有權(quán)發(fā)布？發(fā)布是否需要經(jīng)過一定程序

　　單雙號限行通告，誰有權(quán)發(fā)布?

　　專家解讀太原市區(qū)實施機動車單雙號限行通告

　　□ 本報記者 馬超 王志堂

　　12月19日23時40分，山西省太原市公安局交警支隊官方微博@太原交警發(fā)布《關(guān)于在市區(qū)范圍內(nèi)實施機動車單雙號限行交通管制的通告》，此次限行時間為12月22日0時至12月31日24時，落款為太原市公安局。

　　通告發(fā)布后，一石激起千層浪。微信朋友圈、微博、短視頻等議論不斷：限行的法律依據(jù)是什么?限行通告是否屬于重大決策?究竟該由誰發(fā)布?發(fā)布是否需要經(jīng)過一定程序?

　　帶著這些問題，《法治日報》記者采訪了多個部門及相關(guān)法律專家。

　　法律規(guī)定明確

　　“各位街坊鄰居，由于為時不短的限行為工作出行帶來極大的困擾，欲拼車出行。本人車牌尾號為雙號，在小店區(qū)南中環(huán)長治路交叉口附近工作，單日可以拼車者請與我聯(lián)系……”這是太原市一小區(qū)業(yè)主發(fā)在微信群里的一條信息。

　　記者了解到，這次通告是今冬太原市發(fā)布的第二份限行通告。前一份限行通告是12月13日17時41分由太原市公安局交警支隊官方微博、微信同時發(fā)布，限行時間為12月14日0時至12月15日24時，限行方式同樣是單雙號限行，落款同樣為太原市公安局。

　　通過查看兩份通告，記者發(fā)現(xiàn)，兩次限行均是“為減少機動車尾氣排放，保障人民群眾身體健康”，其依據(jù)主要是“《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律規(guī)定”。

　　記者隨即查閱了上述兩部法律，發(fā)現(xiàn)道路交通安全法全文共8章124條，其中與限制通行、交通管制有關(guān)的條款共2條，分別是：

　　第三十九條 公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告。

　　第四十條 遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機關(guān)交通管理部門可以實行交通管制。

　　而大氣污染防治法全文共8章129條，其中與限制機動車行駛有關(guān)的條款僅1條：

　　第九十六條 縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施。

　　“通過上述規(guī)定不難看出，只有在道路和交通流量較大、大型群眾性活動、大范圍施工、嚴重影響交通安全的情況下，公安機關(guān)交通管理部門才可以限制通行、進行交通管制。太原兩份限行通告中為‘減少機動車尾氣排放，保障人民群眾身體健康’顯然不在此列。”山西省行政法學(xué)研究會會長、山西大學(xué)法學(xué)院教授彭云業(yè)說。

　　彭云業(yè)表示，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取限制部分機動車行駛等應(yīng)急措施的應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方人民政府，而非公安機關(guān)及其交管部門。

　　為何發(fā)布通告

　　這兩次限行通告發(fā)布由何而來?發(fā)布之前是否經(jīng)過合法性審查?記者就此聯(lián)系了太原市公安局和太原市公安局交警支隊，兩部門相關(guān)人員給出的回復(fù)均為：接上級部門要求發(fā)布。

　　隨后，記者根據(jù)山西省、市、縣三級政府新聞發(fā)言人名單和電話嘗試聯(lián)系太原市人民政府辦公室，但電話均為無人接聽狀態(tài)。

　　記者對比兩份通告發(fā)現(xiàn)，第一份通告除了依據(jù)兩部法律以外，還有“市生態(tài)環(huán)境局的要求”，第二份限行通告還明確了決定限行的主體，即市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

　　據(jù)此，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系上了太原市生態(tài)環(huán)境局負責(zé)合法性審查的法規(guī)與標準科。一位趙姓工作人員表示，限行是由大氣環(huán)境科負責(zé)的。當(dāng)記者問限行通告是否經(jīng)過合法性審查時，該工作人員表示，自己沒有參與，并表示會讓大氣環(huán)境科相關(guān)人員與記者聯(lián)系。

　　很快，一位自稱太原市生態(tài)環(huán)境局大氣環(huán)境科的楊姓工作人員給記者打來電話稱，太原市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組是太原市為改善省城環(huán)境質(zhì)量成立的議事機構(gòu)，實行雙組長制，成員單位包括生態(tài)環(huán)境、公安、氣象等多個部門，辦公室設(shè)在市生態(tài)環(huán)境局。

　　“機動車限行是由市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)會商結(jié)果提出建議上報，市政府授權(quán)后，由公安部門發(fā)布的。”楊姓工作人員說，市生態(tài)環(huán)境局每天都會組織由生態(tài)環(huán)境、氣象、監(jiān)測、科研及專家組進行會商研判，根據(jù)自己研判和省級部門研判結(jié)果得出預(yù)報，上報市里。

　　該工作人員進一步解釋說，太原污染物來源主要為企業(yè)污染、揚塵污染、機動車污染和生活污染。12月13日市生態(tài)環(huán)境局已發(fā)布通知，要求全市焦化企業(yè)壓產(chǎn)50%，化工、炭黑等壓產(chǎn)30%，太鋼作為A級企業(yè)自主壓產(chǎn)20%，水泥等行業(yè)全部停產(chǎn)。除了有供熱任務(wù)的企業(yè)，工業(yè)企業(yè)已經(jīng)將污染壓到最低空間。在抑制揚塵方面，也采取了極為嚴格的措施?！懊鎸赡艿絹淼奈廴咎鞖猓髦乜紤]之后才決定采取機動車限行措施”。

　　重大行政決策

　　太原交警部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年5月20日，太原市機動車保有量達190萬余輛。此次單雙號限行期間，每天約有95萬輛機動車出行受到影響。

　　那么，影響如此多人出行的限行究竟屬不屬于重大行政決策?

　　“機動車限行涉及公眾出行切身利益，當(dāng)然屬于重大行政決策。”彭云業(yè)說，根據(jù)國務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》，制定有關(guān)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等方面的重大公共政策和措施;決定對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項等決策事項屬于重大行政決策事項。

　　彭云業(yè)說，根據(jù)大氣污染防治法，機動車限行通告的發(fā)布主體應(yīng)該是太原市人民政府，并且在決策之前應(yīng)該有充分的依據(jù)，如是否有詳實的數(shù)據(jù)支撐將迎來污染天氣，達到何種污染程度才可以決定采取機動車限行措施。這些均應(yīng)該向公眾公開。

　　“通告發(fā)布之前，除了合法性審查，還應(yīng)該采取召開聽證會等多種措施，保障人民群眾參與權(quán)，確保決策內(nèi)容符合法律、法規(guī)和規(guī)章。同時，獲得公眾的認可?！迸碓茦I(yè)說，政府部門在作出行政決定時，還應(yīng)注意公權(quán)力行使與私權(quán)利保護之間的關(guān)系，如為了公眾健康采取的限行，對機動車主的權(quán)利是一種限制，是否應(yīng)該考慮在稅費等方面進行一定補償。

　　不同處理模式

　　記者發(fā)現(xiàn)，同樣的限行，不同的地方有著不同的處理模式，即使同在太原，每次也不盡相同。

　　2020年10月16日，太原市發(fā)布2020年冬季第一份限行通告時，落款同樣為太原市公安局，而向太原市公安局交警支隊下達限行通知要求的也同樣是太原市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。通告發(fā)布后，本報新媒體曾予以關(guān)注報道。

　　2020年11月26日，太原市發(fā)布第二份限行通告，這次的發(fā)布方為太原市人民政府，雖然僅限行1天，但此次限行不僅提前一個星期發(fā)布通告，而且還專門召開新聞發(fā)布會予以解讀。

　　縱觀全國，不少城市特別是北方城市，都出臺過限行措施。

　　在北京市人民政府官方網(wǎng)站，記者查詢了11年來(2010年至2021年，其中2011年未發(fā)布)北京市發(fā)布的13份限行通告，其中2013年、2015年分別發(fā)布過2份。這13份限行通告均為帶有正式文號(如：京政發(fā)〔2020〕13號)的紅頭文件，決定實施限行措施的均為北京市人民政府，發(fā)布方均為北京市人民政府，發(fā)布方式均為通過北京市人民政府官方網(wǎng)站。

　　記者還注意到，針對2019年、2020年、2021年發(fā)布的限行通告，北京市交通委員會還配發(fā)了相關(guān)的政策解讀。