王英津:建構(gòu)“一國(guó)兩制”適用于臺(tái)灣的制度體系

王英津（資料圖）

　　作者 王英津，中國(guó)人民大學(xué)兩岸關(guān)系研究中心主任、教授，國(guó)發(fā)院研究員

　　“一國(guó)兩制”適用于臺(tái)灣的“方案”與“設(shè)想”是兩個(gè)不同的概念。鄧小平同志在20世紀(jì)80年代提出的關(guān)于“一國(guó)兩制”適用于臺(tái)灣的設(shè)想，僅僅勾勒了制度框架，并未論及確保制度落實(shí)的執(zhí)行機(jī)制。然而，新時(shí)代的“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案，既要有制度框架，還要有確保制度落實(shí)的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施，否則，就不能稱之為“方案”。也就是說(shuō)，方案不僅要有設(shè)想，而且要有落實(shí)設(shè)想的具體制度安排。從這一意義上說(shuō)，“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案不同于鄧小平同志關(guān)于“一國(guó)兩制”適用于臺(tái)灣的設(shè)想，設(shè)想是方案的基礎(chǔ)和重要參照，方案是設(shè)想的深化和拓展?！胺桨浮毕噍^于“設(shè)想”，其設(shè)計(jì)任務(wù)更具體、更復(fù)雜，因而新時(shí)代的“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案(其核心是權(quán)力劃分與制度建構(gòu))是一個(gè)由一系列的制度和機(jī)制組成的多領(lǐng)域、多層次、多面向的制度體系。

　　一、“一國(guó)兩制”適用于臺(tái)灣制度體系的層次構(gòu)成

　　制度有狹義和廣義之分，狹義上的制度僅指制度本身，廣義上的制度不僅包括制度本身，還包括保障制度得以落實(shí)的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施?！耙粐?guó)兩制”適用于臺(tái)灣的制度體系(以下簡(jiǎn)稱“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系)就廣義上的制度而言的。按照從宏觀到微觀、從高到低的順序，“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系在縱向上依次可劃分為以下四個(gè)層次的制度安排。具體參見(jiàn)下表：

　　“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系構(gòu)成表

　　(圖表來(lái)源：作者自制)

　　在“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系中，制度屬于宏觀層面的制度安排，執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制屬于中觀層面的制度安排，政策措施屬于微觀或中觀層面的制度安排。以上四個(gè)層次的制度安排是一個(gè)完整統(tǒng)一的整體，盡管有主次之分，但相輔相成、缺一不可，共同組成了“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系。

　　1、制度。制度是中央治理臺(tái)灣特別行政區(qū)的基本構(gòu)成要件，也是中央治理臺(tái)灣特別行政區(qū)的重要基礎(chǔ)，同時(shí)還是臺(tái)灣特別行政區(qū)治理體系不斷完善和治理能力日益提升的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性在很多程度上影響著未來(lái)中央治理臺(tái)灣特別行政區(qū)的效能。因此，制度是探索和建構(gòu)“一國(guó)兩制”臺(tái)灣的制度體系的重點(diǎn)。從邏輯關(guān)系上說(shuō)，只有先行建構(gòu)起制度，才能建構(gòu)確保制度得以實(shí)施的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施。制度相對(duì)宏觀、明確，比較容易認(rèn)知和把握，通常包括：中央在臺(tái)灣特別行政區(qū)實(shí)施的國(guó)防制度、國(guó)家安全制度、司法制度、行政管理制度、立法監(jiān)督制度、征稅制度、國(guó)民教育制度等。但也存在比較復(fù)雜的情況，有時(shí)兩個(gè)層次的制度之間存在著過(guò)渡或交叉，致使不容易把握和識(shí)別這部分制度相對(duì)應(yīng)的制度類(lèi)型。制度具有權(quán)威性和相對(duì)穩(wěn)定性，一旦確立，就不能輕易變更，只有制度不符合變化了的客觀情勢(shì)時(shí)，才能與時(shí)俱進(jìn)地修訂。因此，制度設(shè)計(jì)時(shí)需要認(rèn)真調(diào)研和審慎探索。如何設(shè)計(jì)一套科學(xué)的、符合兩岸關(guān)系實(shí)際和臺(tái)灣現(xiàn)實(shí)情況的制度體系，是探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

　　2、執(zhí)行機(jī)制。制度的生命力在于執(zhí)行。“徒法不能自行”，僅有制度是不夠的，還需要由具體機(jī)構(gòu)和人員依照法律法規(guī)預(yù)先設(shè)定的程序、方式、步驟加以落實(shí)。因此，在設(shè)置制度的同時(shí)，還要有與制度相配套的執(zhí)行機(jī)制，以保障制度最終落到實(shí)處。倘若僅僅設(shè)置了制度，而缺乏配套的執(zhí)行機(jī)制作支撐和保障，制度的落實(shí)通常會(huì)變得非常困難。譬如，中央通過(guò)香港基本法第二十三條授權(quán)香港特別行政區(qū)自行制定維護(hù)國(guó)家安全法，但由于該制度安排缺乏配套的制度和機(jī)制作保障，致使香港基本法第二十三條立法遲遲得不到落實(shí)。鑒于這一教訓(xùn)，2020年以來(lái)，中央在制定出臺(tái)香港維護(hù)國(guó)家安全法和改革完善香港選舉制度時(shí)，不僅注重制度設(shè)置，而且注重配套的制度和機(jī)制設(shè)置，故近幾年中央文件的相關(guān)表述中多使用“制度機(jī)制”這一概念，原因即在于此。這啟示我們，探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案時(shí)，要有一個(gè)整體觀念和系統(tǒng)思維，設(shè)計(jì)任何一項(xiàng)制度，一定要有配套的執(zhí)行機(jī)制。

　　3、監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是制度及其執(zhí)行機(jī)制的硬性約束和外在保障。在制度確立及運(yùn)行過(guò)程中，還須建立嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障制度得以落實(shí)。因?yàn)橹贫群蜋C(jī)制需要靠權(quán)力主體來(lái)執(zhí)行和運(yùn)作，只有建立起強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，才能防止權(quán)力主體在制度和機(jī)制之外濫用權(quán)力，進(jìn)而保障制度和機(jī)制沿循法律法規(guī)預(yù)先鋪設(shè)的軌道運(yùn)行。以香港為例，2014年6月中央發(fā)布《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)鄭重強(qiáng)調(diào)：“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力”，該表述是中央在總結(jié)香港近20年“一國(guó)兩制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上作出的政策表述調(diào)整，著重強(qiáng)調(diào)了中央政府對(duì)香港特別行政區(qū)的監(jiān)督權(quán)，表明中央開(kāi)始加大監(jiān)督力度。未來(lái)中央授予臺(tái)灣特別行政區(qū)一定的高度自治權(quán)之后，中央雖不再直接行使這部分權(quán)力，但要對(duì)這部分權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。因此，學(xué)界在探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案時(shí)需提前設(shè)計(jì)一套完備的監(jiān)督機(jī)制，確保監(jiān)督的有效性和糾錯(cuò)的及時(shí)性。對(duì)于將來(lái)可能在臺(tái)灣特別行政區(qū)內(nèi)部無(wú)法通過(guò)自我監(jiān)督予以糾錯(cuò)的事項(xiàng)，應(yīng)上升至中央政府層面，由中央依法發(fā)出指令或通過(guò)修法、釋法予以糾錯(cuò)。這種監(jiān)督制度設(shè)計(jì)既要保障臺(tái)灣特別行政區(qū)的自治權(quán)，也要確保中央政府在必要時(shí)能夠?qū)χ匾马?xiàng)進(jìn)行必要的干預(yù)和糾正。

　　4、政策措施。政策措施是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的必要條件。政策是制度的重要內(nèi)容，也是建立或改革某項(xiàng)制度的方法和策略，實(shí)施科學(xué)的政策措施是保障制度有效運(yùn)行的方法。制度與政策的聯(lián)系在于，制度包含政策，前者的內(nèi)容比后者更豐富。制度與政策都帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性特征，但是相對(duì)于制度而言，政策更具有階段性特征，它代表了某一制度在一個(gè)特定發(fā)展階段中發(fā)揮作用的具體方式。在現(xiàn)實(shí)政治中，不同的制度和機(jī)制需要有不同的配套政策措施。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，以上四個(gè)層次的制度區(qū)分不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。例如，在此場(chǎng)合被視作第二層次的制度安排(執(zhí)行機(jī)制)，在彼場(chǎng)合可能被視為第一層次的制度安排(制度)。另外，一個(gè)完整的制度構(gòu)成包括制度、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施四個(gè)層次，并不意味著“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案中的任何制度設(shè)計(jì)都必須包括這四個(gè)層次的制度安排，或許有些只需要前三個(gè)層次的制度安排就足以有效運(yùn)行。

　　二、建構(gòu)“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系須通盤(pán)考慮、綜合設(shè)計(jì)

　　在建構(gòu)“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系時(shí)，一定要將四個(gè)層次的制度安排結(jié)合起來(lái)通盤(pán)考慮、配套設(shè)計(jì)。事實(shí)上，研究“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系與研究“立法——執(zhí)法——司法”的關(guān)系相似，必須將其作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)研究和把握，僅僅研究制度有很大的局限性。如果僅有制度設(shè)置而缺乏配套的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施，制度就難以落地。因此，今后建構(gòu)“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系時(shí)，必須根據(jù)國(guó)家治理的需要，同時(shí)結(jié)合臺(tái)灣社會(huì)的特點(diǎn)，積極建構(gòu)配套的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及政策措施。但從目前學(xué)界關(guān)于“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的研究成果看，大多研究停留在第一個(gè)層面的制度，而忽略了保障制度得以落實(shí)的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施。所以，在制度設(shè)置的基礎(chǔ)上，深入研究其執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施等中觀、微觀層面的制度安排，無(wú)疑是今后涉臺(tái)研究界關(guān)于“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案研究的努力方向。在這一意義上說(shuō)，“制度——執(zhí)行機(jī)制——監(jiān)督機(jī)制——政策措施”的分框架不僅有助于拓展和深化“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的內(nèi)容，而且有助于將制度設(shè)置真正落到實(shí)處。

　　從制度、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施的組合來(lái)看，不可能只產(chǎn)生一套組合方案。根據(jù)數(shù)理上的排列組合規(guī)則，上述四個(gè)層次的制度安排能產(chǎn)生多套“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案，每一套方案均適用于特定的情形、條件和時(shí)機(jī)。所以，統(tǒng)一之前設(shè)計(jì)的“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案不會(huì)是一個(gè)方案，而是一個(gè)“方案群”。正是在這一意義上說(shuō)，“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案是由一系列具體制度、機(jī)制和政策措施組成的制度體系。這個(gè)制度體系是動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)、開(kāi)放而非固定、多樣而非單一、多層次而非單層次的組合系統(tǒng)。這些方案都是“工具箱”中的備用選項(xiàng)，經(jīng)過(guò)協(xié)商談判或使用武力后，最終會(huì)選擇或復(fù)合成一個(gè)為兩岸所共同接受的方案，亦即統(tǒng)一方案。

　　三、“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系與相關(guān)設(shè)計(jì)的內(nèi)在融通

　　建構(gòu)“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系既是探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的核心關(guān)切，也是未來(lái)擬定臺(tái)灣基本法的主要內(nèi)容。從某種意義上說(shuō)，“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系、“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案和臺(tái)灣基本法是一體三面的關(guān)系，三者既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，且在核心內(nèi)容上存在交叉或重疊?？傮w而言，不論是探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案，還是擬定臺(tái)灣基本法，都要聚焦于“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系的建構(gòu)?！耙粐?guó)兩制”臺(tái)灣方案所設(shè)計(jì)的制度體系最終也要通過(guò)臺(tái)灣基本法得以確立和呈現(xiàn)，并為“一國(guó)兩制”在臺(tái)灣特別行政區(qū)的實(shí)施保駕護(hù)航。此外，臺(tái)灣基本法和國(guó)家憲法共同構(gòu)成未來(lái)臺(tái)灣特別行政區(qū)制度體系的憲制基礎(chǔ)，共同確立臺(tái)灣特別行政區(qū)制度體系的基本框架。為此，在探索和建構(gòu)“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系的過(guò)程中，我們要準(zhǔn)確把握三者的關(guān)聯(lián)與區(qū)別，力求設(shè)計(jì)出凝聚三者合力的制度安排。

　　歷史和現(xiàn)實(shí)表明，構(gòu)建符合實(shí)際、系統(tǒng)完備、運(yùn)行順暢的制度體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一及統(tǒng)一后的治理，都具有至關(guān)重要的意義。大陸學(xué)界應(yīng)在推進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一的實(shí)踐中，根據(jù)兩岸關(guān)系的實(shí)際與臺(tái)灣社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合香港、澳門(mén)“一國(guó)兩制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷探索、構(gòu)建和完善“一國(guó)兩制”臺(tái)灣制度體系，特別是中央對(duì)臺(tái)灣特別行政區(qū)實(shí)行有效管治的制度體系，以助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一及提升統(tǒng)一后治理能力的戰(zhàn)略目標(biāo)。