2021年美臺關(guān)系展望

拜登（圖片來源：GETTY）

      作者嚴語（作者為臺海問題時事評論員）

      2021年1月20日，拜登即將正式走馬上任，成為第46任美國總統(tǒng)。拜登上臺后，根據(jù)其政策規(guī)劃，將優(yōu)先處理四大議題，包括控制疫情、提振經(jīng)濟、化解美國內(nèi)部撕裂和應(yīng)對氣候變化。其中除化解美國內(nèi)部撕裂外，其他三項議題，中美都存在巨大合作空間?？梢灶A(yù)測，相較于特朗普時期美國對華極限施壓導(dǎo)致中美關(guān)系螺旋下沉情勢，拜登上臺后的一個時期內(nèi)，中美關(guān)系更具可預(yù)測性，甚至?xí)瓉硪欢螘r間的緩和期。在這一大的背景下，臺灣問題作為中美之間最重要、最敏感的核心問題，也將短時間內(nèi)相對平穩(wěn)。但與此同時，也應(yīng)清醒地看到，對華強硬已經(jīng)成為美國共和黨和民主黨的集體共識，即便民主黨重返執(zhí)政，對華遏制面不會發(fā)生根本性改變，中美關(guān)系整體上依然不容樂觀。臺灣問題作為美國牽制中國大陸的重要籌碼，成本最低但收益最大，未來美國勢將不斷提升與臺灣實質(zhì)關(guān)系，來進一步圍堵中國大陸和干擾兩岸關(guān)系和平發(fā)展。

      一、政治上拉高與臺灣互動層級，虛化“一中政策”

      相較于特朗普只是把臺灣看做一個“小小的筆尖”，拜登對臺重視程度明顯高出很多。回顧歷史來看，拜登應(yīng)該是1979年以來除里根之外最為“挺臺”的美國總統(tǒng)。1979年拜登任參議員時，就參與推動了作為四十余年來美臺關(guān)系“基石”的、最重要的法律“與臺灣關(guān)系法”。2001年時，拜登曾經(jīng)訪問臺灣，對臺灣給予高度評價。2020年臺灣“大選”落幕后，拜登第一時間祝賀蔡英文連任。在美國大選競選期間，拜登聲稱，“將深化與臺灣這個民主政體、主要經(jīng)濟體和科技重鎮(zhèn)的關(guān)系，臺灣是開放社會可以有效控制新冠病毒的閃亮典范”。除了拜登本人對臺高度重視外，拜登團隊核心成員對臺灣也頗有“好感”。已經(jīng)被拜登提名為國務(wù)卿候選人的布林肯，在2015年時曾經(jīng)在華盛頓與蔡英文會面，這也成為拜登上臺后蔡英文強化對美溝通和游說的重要管道。未來美國強化與臺灣政治關(guān)系的可能走向有：

      一是凸顯臺灣“準獨立國家”地位。特朗普時期，美國在“一中政策”上一波三折。2016年12月初，拜登勝選后不久與臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文通話，公開稱呼蔡為“總統(tǒng)”，這是1979年美臺“斷交”以來，首次有美國當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)人與臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人通話，被島內(nèi)媒體狂嗨稱為“重大突破”。2017年2月，特朗普公開承諾將“恪守一中政策”（to honour One-China Policy），此后中美關(guān)系漸趨正軌。但隨著中美戰(zhàn)略博弈不斷升級，美國打“臺灣牌”力度也在不斷加大，在美國國會通過的“2019年臺灣友邦國際保護及加強倡議法”（簡稱“臺北法”）和美國防部2019年6月1日發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》中，甚至明確稱呼臺灣為“國家”(nation)。2021年，拜登政府或?qū)⒐始恐厥诠俜轿募?，故意?ldquo;國家”的名義定位臺灣。為了將對臺灣的“國家化”定位落至實處，未來美國有可能比照任命“大使”的程序來任命“美國在臺協(xié)會（AIT）”臺北辦事處處長。目前AIT處長是由美國國務(wù)卿任命，無需獲得參議院通過。2020年12月初，美國國會“美中經(jīng)濟暨安全審查委員會”(USCC)發(fā)布報告，建議提升“美國在臺協(xié)會”(AIT)處長的位階，由總統(tǒng)提名、參議院通過。

      二是在“一中政策”中強行塞入“對臺六項保證”。美國“一中政策”長期以中美三個聯(lián)合公報和所謂“與臺灣關(guān)系法”為核心內(nèi)容，在二者之間玩弄平衡，即以中美三個聯(lián)合公報來爭取大陸認可，但又以“與臺灣關(guān)系法”來安慰臺灣。特朗普時期，將里根時期制定、但此后長期秘而不宣的“對臺六項保證”給公開化，企圖將之作為繼“與臺灣關(guān)系法”后、美國對臺政策的又一重要支柱。2020年美國民主黨黨綱（2020 Democratic Party Platform）中，僅表示會致力于落實“與臺灣關(guān)系法”，卻只字未提中美三個聯(lián)合公報，也未提及“一中政策”，顯示民主黨在有意向臺灣傾斜。未來民主黨政府或?qū)⒗^續(xù)操弄這種策略，盡管承認“一中政策”，但在“一中政策”的核心意涵上強行塞入“對臺六項保證”，使之更加往“親臺”的方向去偏離。美國“一中政策”（One-China Policy）與中國大陸的“一中原則”（One-China Principle）有重疊，即都強調(diào)以中美三個聯(lián)合公報為根基，但更有分野，即美國強行塞入“與臺灣關(guān)系法”。從法律效力來講，美國所謂“與臺灣關(guān)系法”是美國的國內(nèi)法，在位階上要高于中美三個聯(lián)合公報，這說明美國在最初制定“一中政策”時，已經(jīng)有意往臺灣方向傾斜。未來若再加入“對臺六項保證”，勢必會進一步掏空“一中政策”應(yīng)有的核心意涵。

      三是拉高蔡英文“過境”美國禮遇。2021年，蔡英文至少有兩次赴所謂“友邦”“出訪”的機會，每次往返期間勢必會“過境”美國。美國或?qū)⒗眠@一時機，升高接待蔡英文的規(guī)格層級。例如，允許蔡英文到美國首都華盛頓特區(qū)竄訪，甚至到國會發(fā)表演講。另需高度警惕的是，蔡英文不是“過境”美國，而是效仿1995年“李登輝訪美”做法，以個人或非正式的名義“造訪”美國。臺灣“退輔會副主委”李文忠透露，原定2019年8月蔡英文要赴“美國退伍軍團協(xié)會”年度全國大會演講，但因當(dāng)時蔡英文前一個月才“過境”美國，美方又要宣布多項對臺軍售，因而在美國務(wù)院規(guī)置下，改以視訊的方式參與。目前美國部分保守勢力正積極鼓動邀請蔡英文訪美，例如共和黨參議員圖米（Toomy）就稱，應(yīng)該邀請蔡英文訪問華盛頓。2021年，不排除在美國國會幕后鼓動下，蔡以赴美領(lǐng)獎等幌子為由展開“訪美”，這將給中美關(guān)系帶來巨大風(fēng)暴。

      四是強化美臺“部長級”交流。美國內(nèi)閣級官員訪臺和臺灣“部長級”官員訪美，一直是觀察美臺關(guān)系的重要指標。特朗普時期，美國衛(wèi)生部長訪臺，曾被視為“挺臺”的重要動作。未來美國除指派高官訪臺外，還將邀請臺灣高層官員訪美。拜登已經(jīng)承諾，上臺后將召開世界氣候峰會和“民主高峰會”（Summit for democracy），極有可能邀請臺灣“部長級”及以上層級官員參加，強化臺灣在國際舞臺上的能見度和曝光度。

      二、軍事上強化美臺戰(zhàn)略對接，將臺深度納入美亞太情報體系

      1979年美國雖然從臺灣“撤軍”并廢除與臺灣所謂“共同防御條約”，但二者始終維持較為密切的軍事關(guān)系。拜登執(zhí)政后，為凸顯臺灣在所謂“第二島鏈”中的角色價值，將進一步提升與臺灣的軍事安全合作。

      一是將臺納入“亞太版小北約”戰(zhàn)略。奧巴馬時期“亞太再平衡戰(zhàn)略”和特朗普時期“印太戰(zhàn)略”之后，拜登勢將提出新的亞太戰(zhàn)略。但無論其名稱如何，拉攏盟友伙伴圍堵中國大陸的性質(zhì)不會發(fā)生任何變化。隨著中國大陸與美國實力日趨接近，特別是多數(shù)亞太國家都以中國大陸為第一大貿(mào)易伙伴，美國在亞太地區(qū)的盟友或伙伴多不愿意在中美博弈中選邊，而更想維持相對中立地位，避免自身利益受損。放眼亞太乃至印太，愿意主動充當(dāng)美國馬前卒、跳到前臺來對抗中國大陸的，非島內(nèi)的蔡英文當(dāng)局莫屬。美國自然也深諳臺灣的角色和蔡英文當(dāng)局的意圖，因而將進一步強化對臺灣的戰(zhàn)略定位。

      二是對臺出售進攻性武器。2020年，美國6度對臺軍售，特朗普上任后共計11次對臺軍售案。2021年美將向臺出售至少52億美元武器裝備，屆時美國歷年對臺軍售總額將超過700億美元。未來美國將更加注重向臺灣出售進攻性而非防御性武器，更加利用對臺軍售來強化臺灣以“不對稱戰(zhàn)略”為核心的“整體防衛(wèi)構(gòu)想”，島內(nèi)甚至鼓吹應(yīng)該利用美臺軍售為連接點，強化臺灣與美國的作戰(zhàn)體系對接，將臺灣的所謂“整體防衛(wèi)構(gòu)想”發(fā)展成為“臺美共同作戰(zhàn)構(gòu)想”。美國對臺軍售后，還需要由美國指導(dǎo)臺灣如何操作相關(guān)武器準備，因而蔡當(dāng)局又開始積極謀劃邀請美軍訪臺對臺軍指導(dǎo)訓(xùn)練，同時制造與美國聯(lián)合軍演的假象。臺“國防部副部長”張哲平稱，很多事情不能在公開場合講，只要有助于提升臺灣整體防衛(wèi)作戰(zhàn)戰(zhàn)力，會爭取舉行臺美聯(lián)合軍演。

      三是強化與臺情報合作。2020年11月22日，美國海軍亞太情報總指揮官史達曼少將抵臺秘密訪問3天2夜，同機抵達臺灣的還有一位日本情報專家。民進黨前“立委”郭正亮推測，史達曼有可能是為讓臺灣成為五眼聯(lián)盟的外圍而來。目前美國主導(dǎo)的“五眼聯(lián)盟”正在擴容，蔡英文當(dāng)局迫切期待利用這一時機擠入其中，希望利用臺灣在搜集大陸情報方面的地理優(yōu)勢和人力優(yōu)勢，來同步提升與美國、英國、澳大利亞等方面的合作。2021年底，臺灣“外交部”委托臺美日三地智庫“遠景基金會”、“2049計劃研究所”（Project 2049 Institute）和日本國際問題研究所（JIIA）合辦“2021臺美日三邊安全對話”，情報合作將成為三方討論的重要內(nèi)容之一。

      三、提升與臺灣經(jīng)濟文化合作，全面夯實美臺關(guān)系根基

      一方面，擴大美臺經(jīng)濟合作范圍。2020年11月，臺美首次啟動“美臺經(jīng)濟繁榮伙伴對話(US-Taiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue)，未來雙方合作主要領(lǐng)域有：科技、供應(yīng)鏈重組、投資審查、基礎(chǔ)建設(shè)及能源、5G等議題。2021年1月1日，臺將開放含有瘦肉精的美國豬肉進口，以為美臺貿(mào)易暨投資框架協(xié)議（TIFA）、雙邊投資協(xié)定（BTA）和自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）做準備，2021年美臺大概率與臺重啟TIFA會談。美臺深化經(jīng)濟合作的目的，并不在于經(jīng)濟合作本身，而在于強化雙方的產(chǎn)業(yè)鏈合作，企圖構(gòu)建將中國大陸排除在外的“非紅產(chǎn)業(yè)鏈”，以進一步孤立中國大陸在國際市場上的地位。

      另一方面，深化美臺文化教育合作。2020年12月，美臺簽署“美臺教育倡議”(US-Taiwan Education Initiative)。根據(jù)“美國在臺協(xié)會”公布的備忘錄內(nèi)容，雙方合作項目包括加強和擴大現(xiàn)有的雙向教育交流，例如增加富布萊特教學(xué)項目的漢語教學(xué)部分，增加選送臺灣漢語教師赴美教學(xué)、支持臺灣推廣“漢語文測驗”(Test of Chinese as a Foreign Language, TOCFL)、探索美臺英語及漢語師資和教學(xué)資源的整合機會、推廣臺灣教育文化資源以鼓勵更多美國學(xué)生到臺灣學(xué)習(xí)交流，例如通過國務(wù)院的本·吉爾曼(Benjamin Gilman)獎學(xué)金項目、“國家安全語言青少年倡議”(National Security Language Initiative for Youth, NSLI-Y)、“重要語言獎學(xué)金項目”(Critical Language Scholarship Program)等。美臺教育合作主要目的是利用美國政府打壓“孔子學(xué)院”后留下的漢語教學(xué)市場和空間，幫助臺灣與其對接融入，來進一步強化美臺雙方各項合作基礎(chǔ)。

      四、協(xié)助臺灣地區(qū)在國際多邊場合提升能見度

      一是協(xié)助臺灣搭建多邊平臺。奧巴馬時期，美國就幫助臺灣構(gòu)建所謂“全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)（GCTF）”平臺。2019年，美國邀請日本正式加入其中。2020年，在美國幕后推動下，瑞典、澳大利亞和荷蘭等也都相繼參與其中。拜登政府勢將幫助GCTF進一步擴容，強化臺灣與其他國家的實質(zhì)關(guān)系。

      二是強化美臺第三地合作，對抗中國大陸倡議的“一帶一路”建設(shè)。臺美已經(jīng)簽署“臺美基礎(chǔ)建設(shè)融資及市場建立合作架構(gòu)”，圖謀在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對抗“一帶一路”，臺灣是繼日本、韓國、澳大利亞等之后第17個與臺灣簽署此項協(xié)議的地區(qū)。

      三是協(xié)助臺灣融入國際組織。在蔡當(dāng)局游說和美國加持下，2020年，國際聲援臺灣加入世衛(wèi)大會的聲量再創(chuàng)高峰。前日本首相安倍晉三、現(xiàn)任日本內(nèi)閣官房長官加藤勝信、澳大利亞總理莫里森（Scott Morrison)、新西蘭總理阿德恩（Jacinda Ardern)、美國國務(wù)卿蓬佩奧及美國衛(wèi)生部長阿扎爾（Alex Azar)、法國外長勒德里昂 (Jean-Yves Le Drian)、以及丹麥、荷蘭與瑞典的外交部長，以及全球80多個國家的1700多位議員都支持臺灣參與世衛(wèi)大會。2021年5月世衛(wèi)大會期間，勢將有更多國家支持臺灣參與。

      結(jié)語

      隨著中美戰(zhàn)略博弈日趨激烈，美國對華打“臺灣牌”的動能和意愿將進一步強烈。拜登上臺后，這一趨勢將會強化而非弱化，未來在美國“以臺制華”和臺灣“倚美抗陸”疊加效應(yīng)下，臺海地區(qū)或?qū)L(fēng)高浪急，甚至不排除再度發(fā)生較大規(guī)模危機。若是一語成讖，臺灣無疑將成為最大的受害者，甚至有可能成為中國大陸和美國“兩只大象游戲時被踩死的螞蟻”。未來臺灣何去何從，島內(nèi)的蔡英文當(dāng)局應(yīng)該三思而后行，若是繼續(xù)在錯誤的道路上漸行漸遠，最終勢將把臺灣帶入無底的深淵。

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